Аналізуючи результативність існуючої державної політики, мушу констатувати, що сьогодні від досягнення головної її мети – збалансованого соціально – економічного розвитку країни та її регіонів, ми знаходимося ще далі, аніж це було 10 років тому, коли вийшов Указ Президента України «Про концепцію державної регіональної політики».

За цей період диспропорції у регіональному розвитку значно зросли. Якщо у 2001 році відхилення максимального від мінімального показника по валовій доданій вартості на душу населення серед регіонів складала 2,3 рази (без Києва), то у 2008 році цей показник зріс до 3,0 разів. Аналогічне зростання диспропорцій простежується і по прямих іноземних інвестиціях (відповідно з 16,3 раз до 34,3 рази), і по інвестиціях в основний капітал (з 4,3 рази до 4,4 рази). В рази відрізняється і рівень зарплати працюючих. За підсумками 2009 року різниця між мінімальним та максимальним розмірами середньомісячної заробітної плати по регіонах склала 2,3 рази. (ще більш гостра територіальна асиметрія за рівнем зарплати притаманна для внутрішньо регіонального рівня. Так, у грудні 2008 року диспропорція досягла 4,5 рази в Одеській області, 3,7 рази у Рівненській, 3,2 – у Запорізькій.)

Поступово, але невідворотно змінюється структура економіки в переважній кількості регіонів: за останнє десятиліття промислове виробництво набуло ще більшої концентрації у промислово розвинутих областях (Донецька, Дніпропетровська, Луганська, Запорізька, Харківська). Зокрема, за 1999-2009 роки їх частка у промисловому виробництві країни зросла з 53% до 56%.

Такі ж процеси відбуваються і на внутрішньо регіональному рівні: економічна активність практично в усіх регіонах продовжує зосереджуватись в містах–мільйонниках, інших обласних центрах та прилеглих до них районах.

На приклад, на м.Харків (місто-мільйонник) припадає понад 50% загальнообласного промислового виробництва, інвестицій в основний капітал та 80% будівництва області. Близько 50% промислового виробництва, інвестицій в основний капітал та 40% – будівництва Херсонської області акумулюються у м. Херсоні. В обласному центрі Волинської області м. Луцьк та Луцькому районі зосереджено понад 40% промислового виробництва області, інвестицій в основний капітал та майже 60% будівництва. Одночасно значні зрушення відбуваються у сільській місцевості.

На півдні, сході та в центральних регіонах іде концентрація використання сільськогосподарської землі, впроваджується великотоварне виробництво і перш за все - у рослинництві, яке з собою несе підвищення продуктивності, застосування високих технологій, що в подальшому вимагатиме все менше і менше робочої сили від сільської місцевості.

На заході країни сільськогосподарське виробництво переважно зосереджується у домогосподарствах та у дрібних фермерів і по суті перетворюється у натуральне господарство, що також неминуче призводить до зменшення кількості зайнятих у сільгоспсекторі. Село втратило робочі місця і адаптація до такої втрати має єдиний наслідок: економічно активне населення намагається шукати роботу в містах чи за кордоном.

Значних масштабів набула міграція економічно активного населення як в середині країни (з сільської місцевості до міст), так і за її межі (за останні 5 років з країни за різними оцінками виїхало понад 5 мільйонів українців на заробітки за кордон).

Найбільш рельєфно це помітно в Києві. Щоденно на роботу, навчання та у пошуках роботи в місто доїжджають з прилеглих населених пунктів 250 - 300 тис. осіб. За 2005-2009 роки до Києва мігрувало офіційно з інших регіонів країни 253,7 тис. осіб, до Дніпропетровська загалом мігрувало 37,4 тис. осіб, до Одеси – 46,3 тис. осіб, до Харкова – 80,2 тис. осіб.

Таким чином, в країні продовжується тенденція концентрації розвитку (економічної активності) на окремих територіях, яка супроводжується міграцією до них економічно активного населення.

Постає питання: чи доцільно державі протидіяти цим процесам нерівномірності і концентрації розвитку?

Відповідаючи на це питання, потрібно врахувати два аспекти.

Перше - цілеспрямоване створення державою на певній території об’єктів виробництва в ринкових умовах здійснюється лише в окремих випадках, якщо йдеться про об’єкти стратегічного значення державної власності. Розміщення таких об’єктів для збалансування розвитку регіонів країни просто неможливе в силу відсутності в державному бюджеті відповідних ресурсів.

Окрім того, і світовий досвід свідчить, що це надто затратна справа, і держави останнім часом все більше і більше при будівництві масштабних, перш за все інфраструктурних проектів використовують різні форми приватно – публічного партнерства, розподіляючи власні затрати і ризики будівництва і експлуатації таких об’єктів з приватними інвесторами.

Друге - останні дослідження Світового банку (Доповідь про світовий розвиток 2009), які аналізують тенденції розподілу економічної активності на локальному, національному та міжнародному рівнях за майже 200 років свідчать, що процес економічного зростання рідко буває збалансованим і зусилля по його вирівнюванню є невиправданими, більше шкодять прогресу, ніж допомагають.

Економічна активність як правило зосереджується у великих містах, супроводжується прискореною урбанізацією населених пунктів – центрів економічного тяжіння. Таке явище закономірне, адже міста завжди були місцем концентрації сил змін та інновацій, вони створюють можливості прогресу і адаптації до змін.

Міста є особливими полюсами економіки знань, які вже визначають і будуть ще більше визначати у майбутньому розвиток суспільства. Це характерно і для України, адже в обласних центрах, містах обласного підпорядкування та Києві на сьогодні проживає 51,2% населення, зосереджено 91% промисловості, 79% інвестицій в основний капітал та 86% усього будівництва по країні.

Немає підстав очікувати і в подальшому рівномірного територіального розподілу економічного зростання. Досвід успішного розвитку свідчить, що він відбувається в умовах територіальної концентрації виробництва.

Як свідчать дослідження експертів Світового банку, політика, що часто проводиться в країнах по скороченню диспропорцій у виробництві та рівні життя між територіальними одиницями шляхом надання тільки адресної допомоги менш розвинутим територіям, як правило, відчутних результатів не приносить.

Можна з упевненістю сказати про те, що такий висновок характерний і для України, оскільки найпоширенішим інструментом державного впливу на регіональний розвиток за часів незалежності був саме адресний підхід. Зокрема, широкого розповсюдження, починаючи з кінця 90–х набуло створення спеціальних (вільних) економічних зон (СЕЗ) та запровадження спеціального пільгового режиму оподаткування для інвесторів на територіях пріоритетного розвитку, які охоплювали десяту частину території країни.

Проте, їх існування кардинально економічну ситуацію на відповідних територіях не змінило.
У СЕЗ «Порт Крим» за весь період функціонування залучено лише 900 тис. долл. США інвестицій, що становить 0,13% загального обсягу інвестицій, залучених в СЕЗ.

За цей же період існування (починаючи з 1999 року) пільговий режим для інвесторів не призвів до залучення інвестицій на 8 з 33 територій пріоритетного розвитку (ТПР) у Донецькій області. А на 15 ТПР обсяг залучених інвестицій склав менше 1% загального їх обсягу на таких територіях регіону.

Така ж картина у Житомирській області, де інвестиції практично не надійшли у половину ТПР. Не залучено інвестицій на 6 з визначених законодавством 16 ТПР у Луганській та Чернігівській областях.

Саме ці території були на момент прийняття рішень про створення ТПР найменш економічно розвинутими і залишаються ними на теперішній час.

Не справдилися надії на значний приплив іноземного капіталу на території з пільговим режимом оподаткування. Частка їх щорічно зменшувалася, починаючи з 2000 року, коли у загальному обсязі інвестицій на територіях з пільгами вона становила 46% до 12% у 2005 році.

З припиненням дії податкових пільг активність інвесторів на цих територіях практично згорнута. У минулому році частка залучених інвестицій на них становила 1,2 % від загального обсягу інвестицій, що надішли на території їх розташування.

Це не значить, що адресні стимули для окремих територій не потрібні взагалі. Мова йде про те, що їм мають передувати і їх доповнювати інші заходи, які повинні забезпечити чіткі умови входження бізнесу на локальний ринок відповідної території, прозорі і зрозумілі правові норми, які стосуються використання земельних ділянок, необтяжливі та прості дозвільні процедури започаткування та ведення бізнесу, забезпечення його відповідною інфраструктурою.

Все це має відбуватися на основі територіального планування розвитку, яке визначає обмеження та можливості здійснення бізнесу на визначеній території. За це безпосередньо відповідає місцева влада.

Без такого інституційного супроводження економічний розвиток території приречений на занепад і хаос. Найбільше турбує те, що стан забезпечення містобудівною документацією на регіональному та місцевому рівнях значно відстає в темпах виконання робіт з планування територій від сформованих потреб.
На сьогоднішній день рівень забезпеченості такою документацією в цілому по країні складає лише 34%.

Це серйозно гальмує розвиток населених пунктів, призводить до хаотичної їх забудови, неефективного і протизаконного використання територій, робить непрозорим характер відносин місцевої влади та інвестора.

Міністерство поставило перед собою завдання найближчим часом якісно змінити ситуацію. За два роки ця перешкода у регіональному та місцевому розвитку має бути усунута.

Найбільш розвинуті країни, визначаючи шляхи впливу на найменш розвинуті та депресивні території, впроваджують політику, яка сприяє вирівнюванню базових показників рівня життя, а не виробництва. При цьому завдання урядів країн – допускати, навіть заохочувати нерівномірне економічне зростання, одночасно забезпечуючи розвиток в інтересах усього населення через економічну інтеграцію між найбільш розвинутими та менш розвинутими територіями.

Таким чином, одночасно відбуваються процеси концентрації виробництва і вирівнювання базових умов життєдіяльності – доступу до якісної освіти, охорони здоров’я, водозабезпечення, забезпечення створення інфраструктури, що пов’язує території між собою. Саме цей базовий принцип закладений у сучасну регіональну політику провідних країн, які намагаються усунути будь–які перешкоди для вільного руху знань, капіталу, людей і товарів.

З цих міркувань державна регіональна політика країни має суттєво коригуватися.

Потрібно визнати існуючі процеси концентрації економічної активності і не ставити за мету регіональної політики рівномірне розміщення (збалансування) виробництва по території країни.

Увага має бути привернута до стимулювання створення сприятливих умов доступу громадян країни до місць економічної концентрації. Це означає, що першочергового розвитку потребують внутрішні та міжрегіональні шляхи сполучення та види транспорту – швидкого, дешевого та доступного.

Потрібні умови для збільшення таких місць. Вони не повинні обмежуватися лише Києвом та обласними центрами. Такими місцями можуть і повинні стати десятки міст – районних центрів.

Окрім того, важливе значення для поширення впливу наслідків активності у центрах економічної концентрації на менш розвинуті території має створення умов для їх економічної інтеграції. Існує безліч форм такої інтеграції, починаючи від різноманітних кластерних моделей, створення промислових, індустріальних, технологічних парків із залученням спеціалізованих центрів, до перенесення виробництв за межі обласних центрів на менш розвинуті території.

Це потрібно враховувати при запровадженні інструментів державного впливу на підтримку депресивних територій, яка передбачена Законом України «Про стимулювання розвитку регіонів» через розробку спеціальних державних програм. На жаль, запровадження інструментарію, спрямованого на подолання депресивності окремих територій, невиправдано затягується.

Реалізація інтеграційної політики, спрямованої на розвиток в Україні, цілком можливо запровадити і через інструмент угод щодо регіонального розвитку між Урядом та місцевою владою регіонів. Укладання таких угод регламентується відповідним законодавством і дає широкі можливості як центральній владі, так і органам місцевого самоврядування регіонів на основі державної та регіональних стратегій розвитку визначати на довгостроковий період спільні взаємоузгоджені по часу та ресурсам дії, спрямовані на надання відчутного імпульсу зростання територіям, усуваючи існуючі для такого зростання перешкоди.

При цьому як для Уряду, так і для регіонів закладені можливості посилення міжрегіонального розвитку, адже відповідний закон дозволяє Уряду укладати угоди одночасно з декількома регіонами.

Сам процес підготовки цих угод проходить в детальних консультаціях і обговореннях між центральними органами виконавчої влади і органами самоврядування регіону та його територіальних громад. Аналізуються всі можливості, ризики та загрози розвитку території регіону. Визначаються способи вирішення проблем, кожна із сторін бере на себе зобов’язання, у тому числі фінансові. Ці зобов’язання трансформуються у заходи, кожен з яких розписується по роках на період дії угоди. Обраховуються необхідні витрати, їх ефективність з точки зору досягнення кінцевої мети по кожному з визначених спільно пріоритетних напрямків розвитку.

Фактично, укладання таких угод – крок до запровадження у регіональній політиці як держави, так і регіону середньострокового планування розвитку із застосуванням середньострокового бюджетного фінансування.

Такий підхід дасть можливість і найбільш ефективно використовувати інвестиційні субвенції на соціально – економічний розвиток регіонів, який щорічно передбачається у державному бюджеті.

На жаль, в останні роки ці субвенції працюють будь на що чи будь на кого, але не на підвищення потенціалу розвитку територій. Термін їх остаточного розподілу та надходження до регіонів щороку припадає на друге півріччя, йде постійна заміна об’єктів, що пропонуються регіонами до фінансування, визначення об’єктів постійно знаходиться під тиском політичних сил. Переконаний, що ці субвенції, їх розподіл та спрямування необхідно прив’язати до угод щодо регіонального розвитку.

На даний час угоди укладені Урядом України з Донецькою (2007 рік), Львівською (2008 рік), Волинською та Вінницькою обласними радами ( обидві у 2010 році).

Аналіз виконання угод Уряду з Донецькою облрадою та з Львівською облрадою засвідчив існування політичних аспектів, які супроводжували їх виконання.

Зокрема, Угода між Кабінетом Міністрів України та Донецькою обласною радою в частині фінансування виконана у 2008 в цілому на 72,2% (фактичний обсяг фінансування – 765,6 млн грн. при передбачених Угодою 1060 млн грн), у тому числі з боку Державного бюджету – на 87,3% (699 млн грн), місцевих бюджетів Донецької області – на 90,2% (59,8 млн грн). Але вже у 2009 році рівень фінансування Угоди Державним бюджетом склав усього 4,4% (фактичний обсяг фінансування 47 млн грн. при передбачених Угодою 1071 млн грн) при фінансуванні з місцевого бюджету на 175,1% (102,4 млн грн). Як результат, угода в минулому році профінансована сторонами лише на 11,9%. Фактично, її виконання було провалене.

У той же час, Угода щодо регіонального розвитку між Кабінетом Міністрів України і Львівською обласною радою у 2009 році сторонами профінансована на 71,2% (фактичний обсяг фінансування 427,4 млн грн. при передбачених Угодою 600 млн грн), у тому числі Державним бюджетом – на 105,2% (342,2 млн грн), місцевим бюджетом області – на 31,8% (84,2 млн грн). Показники як для кризового минулого року не такі вже й погані.

Як висновок, політичні аспекти в справі запровадження державних інструментів, що впливають на регіональний розвиток, треба усувати негайно. Інакше цей інструмент буде дискредитований і його ефективність буде зведена нанівець. Доречним буде і визначення щорічно у державному бюджеті спеціальної бюджетної програми фінансування державою частини своїх зобов’язань по угодам щодо регіонального розвитку між Урядом та органами місцевого самоврядування.

Уряд у червні поточного року остаточно своїм рішенням визначився у розмежуванні повноважень Мінекономіки та Мінрегіонбуду в питаннях координації дій в процесі підготовки те реалізації угод щодо регіонального розвитку. Є повна підтримка Президента України. Тепер головне завдання – в найкоротший термін у повному масштабі запровадити цей механізм державного впливу на регіональний розвиток. І це завдання Мінрегіонбудом у співпраці з іншими центральним органами виконавчої влади та місцевими органами місцевого самоврядування буде виконане.

Окреслюючи проблеми нерівномірного розвитку на внутрішньо регіональному рівні, слід особливу увагу звернути на населені пункти у сільській місцевості.

Дуже багато розмов точиться навколо «загибелі села».

Насправді, якісно нові виклики вже давно сформовані для сільських та селищних територіальних громад.

Для них постає проблема не стільки розвитку, скільки виживання. В тій ситуації, в якій вони знаходяться зараз, вони приречені на подальший занепад. За останні 19 років з карти країни зникло 504 населених пункти, з них 117 - за останні 5 років. Ситуацію ускладнює практичне економічне та соціальне безсилля сільських та селищних територіальних громад. Левова їх частка фактично позбавлена базових послуг, які сьогодні є у містах – доступ до якіснішої освіти, охорони здоров’я, житлово-комунальних послуг.

В країні налічується понад 46% сільських громад чисельністю до 1000 чол. У той же час, неодноразовими дослідженнями, що проводилися різними урядами за останні 5 років, доведено, що економічно спроможними можуть бути сільські та селищні громади з чисельністю населення понад 5 тисяч осіб. Таких громад в Україні усього 974. Це складає лише 8,5%!

Можна багато дискутувати про розвиток місцевого самоврядування, але наскільки коректним буде вести мову про економічну спроможність понад 5,5 тис – половину усіх громад, якщо рівень їх дотаційності з державного бюджету складає понад 70%, а дотаційність майже 500 громад сягає 90% і більше?

Консервування існуючої ситуації економічної неспроможності малочисельних територіальних громад сіл, селищ та малих міст назавжди залишає можливість їх розвитку як з точки зору зростання в них економічної активності, так і з точки зору створення ними самостійно належних умов життєзабезпечення мешканців.

З іншого боку, необхідно усвідомити, що держава ще не одне десятиліття не зможе фінансово задовольнити певні стандарти життя для кожної з понад існуючих 10 тисяч сільських громад. Це треба визнати і припинити розробляти численні державні програми порятунку села, які не підкріплюються нічим, окрім бажань. Вихід повинен бути знайдений в коротший час і він повинен вкладатися в норми діючої Конституції.

Законодавство країни дозволяє громадам як об’єднуватися, так і об’єднувати свої фінансові ресурси для вирішення спільних проблем.

До речі, законом до цих пір не визначена можливість об’єднання для міських та сільських громад – це потрібно негайно виправляти. Українська практика свідчить, що таке право ні громадами, ні органами місцевої влади не використовується. Спроби об’єднати громади, навіть як законодавчо оформлений експеримент, ні до чого не призвели. Світова практика свідчить, що подібна проблема вирішується через фінансове заохочення громад до укрупнення.

Так, в Латвії кожній низовій адміністративно–територіальній одиниці, що об’єднувалася з іншими, надавалася дотація з державного бюджету для підтримки розвитку інфраструктури об’єднаного самоврядування.

У Фінляндії така дотація становить два річних бюджети об’єднаних місцевих громад. Аналогічні стимулюючі заходи здійснюються в Іспанії, Франції, в інших країнах. На мою думку, такі стимулюючі заходи потрібно якнайшвидше запровадити і в Україні.

Міністерство регіонального розвитку та будівництва України готує пропозиції щодо розробки законопроекту, який визначатиме механізм добровільного об’єднання ресурсів територіальних громад і об’єднання самих громад, враховуючи таку можливість як для сільських так і для міських на території одного району і територіальних громад суміжних районів. Адже на сьогодні такого механізму не існує.

Така добровільність має певний період обов’язково заохочуватися державою, у тому числі шляхом надання додаткової субвенції на розвиток спільної інфраструктури чи на оптимізацію витрат з утримання бюджетних установ.

Суттєву державну підтримку доцільно передбачати при об’єднанні територіальних громад. Чим більше новоутворена громада, тим більший розмір державної підтримки має бути передбачений. Ця підтримка повинна бути розрахована на довгостроковий період та щорічно закладатися у державному бюджеті. Для таких громад мають бути передбачені прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. По-новому доцільно формувати і органи самоврядування новоутворених громад. На певний час можна було б передбачати і рівне представництво в них для членів громад, що об’єднуються.

Очевидним є і те, що принцип добровільності повинен зберігатися, особливо, коли мова йде про об’єднання громад. Проте в майбутньому, в окремих випадках, коли йдеться про необхідність забезпечення єдиних стандартів надання базових послуг населенню, які гарантовані державою, доцільно передбачити в Конституції України можливості об’єднання на інших, крім добровільності, засадах.

Зміни, що відбулися в країні в останні роки, вимагають прийняття чітких виважених рішень, які закладатимуть основи розвитку країни, її регіонів та кожного з населених пунктів. Вони торкнуться кожного громадянина. Основа цих рішень – програма Президента країни. Час дій настав.

Володимир Яцуба